Конституция каждой страны вызывает интерес собственных граждан,
политиков, представителей мировой общественности. Особенно это относится к
России. Конституция Российской Федерации принималась в особых условиях и
закрепила отказ от принципов социалистического строя. И как следствие этого
— лишила широкие слои населения многих ставших привычными социальных благ и
их гарантий. Это касается обеспечения таких основных прав граждан, как
право на труд, отдых, жилище, охрану здоровья и др. Она установила новый
характер политической власти, зафиксировала иные формы собственности, но в
то же время и открыла перспективы активным и предприимчивым. Принесет ли
это пользу российскому обществу, покажет будущее.
Конституция той или иной страны, как бы она ни была совершенна, со
временем подвергается изменениям. Их требует сама жизнь. Первая в мире
писаная Конституция Соединенных Штатов Америки, принятая в 1787 г., уже к
1791 г. была дополнена десятью поправками, вошедшими в историю под
названием Билля о правах.
Конституция Российской Федерации 1993 г. далека от совершенства, в ней
немало противоречий и разночтений. Но она, пожалуй, самая сложная в мире по
процедуре внесения в нее изменений и дополнений. И дело не только в том,
что требуется согласие не менее двух третей субъектов федерации для
принятия поправок. Аналогичная процедура существует и в Соединенных Штатах
Америки. Трудность заключается в том, что не во все главы Конституции
российский парламент может вносить изменения. В ч. 1 ст. 135 Конституции
сказано, что положения глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации не
могут быть пересмотрены Федеральным Собранием. Это согласно ч. 2 ст. 135
относится к компетенции Конституционного Собрания — специального органа,
предусмотренного Конституцией, федеральный конституционный закон о котором
еще предстоит принять.
Конституционное Собрание либо подтверждает неизменность конституции, либо
разрабатывает проект новой конституции, который принимается Конституционным
Собранием или выносится на всенародное голосование. При этом новая
конституция принимается Конституционным Собранием двумя третями голосов от
общего числа его членов. При проведении референдума конституция считается
принятой, если за нее проголосовало более половины избирателей, принявших
участие в голосовании, при условии, что в нем приняло участие более
половины избирателей (ч. 3 ст. 135).
Такова процедура принятия новой Конституции РФ и, следовательно,
пересмотра положений глав 1, 2 и 9 действующей Конституции. Таким образом,
парламент с участием субъектов федерации может вносить поправки лишь к
главам 3-8 Конституции Российской Федерации. Но и здесь имеются немалые
сложности. Статья 136 Конституции сформулирована так неопределенно, что
возникли вопросы относительно наименования и правовой формы акта,
содержащего поправки к конституции. На эти вопросы пришлось отвечать
Конституционному Суду Российской Федерации, в который Государственная Дума
обратилась с запросом о толковании ст. 136 Конституции Российской
Федерации.
В постановлении Конституционного Суда от 31 октября 1995 г. сказано, что
поправки к конституции принимаются в форме особого правового акта — Закона
Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации. В то же
время в ст. 76 Конституции РФ указывается на два вида законов — федеральные
конституционные законы и федеральные законы, которые могут приниматься по
предметам ведения Российской Федерации. Конституционный Суд, решение
которого является обязательным, назвал третий вид законов, прямо не
поименованный в Конституции.
Конституционный Суд в своем постановлении также отметил, что законодатель
вправе урегулировать порядок направления принятых поправок для их
рассмотрения органами законодательной власти субъектов федерации и порядок
проверки соблюдения необходимых процедур
Итак, Государственная Дума ведет подготовку и принятие Федерального
закона о порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции
Российской Федерации. Многострадальный закон: он дважды отклонялся
Президентом и столько же раз — Советом Федерации. Какие-то политические
круги не желают, чтобы начался процесс совершенствования Конституции. Они
заинтересованы в том, чтобы было так, как есть: противоречия,
недосказанность, двусмысленность.
Особые споры вызвало положение законопроекта о рассмотрении поправок
законодательными (представительными) органами субъектов Российской
Федерации. В нем было записано, что эти органы обязаны их рассматривать.
Устанавливались сроки рассмотрения в три, шесть месяцев, а теперь уже (в
одном из вариантов закона) — до одного года. И здесь же оговаривалось: если
законодательный (представительный) орган субъекта федерации не рассмотрел
поправку в указанное время, то она признается им одобренной. Одобрение
путем умолчания вызвало сильное сопротивление президентской стороны.
А теперь остановимся на самих возможных поправках Конституции.
Как известно, Президент Российской Федерации является главой государства,
обладает большим объемом весьма существенных полномочий в законодательной,
исполнительной и судебной сферах.
В области законодательной он наделен правом законодательной инициативы,
правом вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции,
подписывать и обнародовать законы, правом отлагательного «вето» в отношении
федеральных законов.
Однако право «вето» Президент нередко использует применительно к
федеральным конституционным законам, что не предусмотрено Конституцией, и
мотивирует свои действия либо нарушением процедуры, либо отклонением от
норм Конституции, хотя процедурные вопросы решаются самими палатами
Федерального Собрания. Следовательно, если Президент (или Главное правовое
управление при Президенте) полагает, что в федеральном конституционном
законе имеются нормы, не соответствующие Конституции, он обязан подписать
данный закон и обратиться в Конституционный Суд, оспаривая
неконституционность его отдельных положений. Иного Конституция России не
предусматривает. Но Конституционный Суд РФ расширил полномочия Президента,
дав разъяснения относительно того, что он имеет право издавать указы по
вопросам компетенции самого парламента, если на данный счет отсутствует
федеральный закон, и Указ действует до принятия соответствующего закона.
В сфере исполнительной власти Президент с согласия Государственной Думы
назначает Председателя Правительства, по предложению Председателя
Правительства РФ назначает на должность и освобождает от должности
заместителей Председателя Правительства, всех федеральных министров.
Президент имеет право председательствовать на заседаниях Правительства и
вправе принимать решения об его отставке. Он формирует и возглавляет Совет
Безопасности. Являясь Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами
России, Президент утверждает военную доктрину, назначает и освобождает
высшее командование Вооруженных Сил страны, награждает государственными
наградами Российской Федерации, присваивает почетные, высшие воинские и
высшие специальные звания.
В судебной сфере Президент представляет Совету Федерации кандидатуры для
назначения на должности судей Конституционного Суда, Верховного и Высшего
Арбитражного судов Российской Федерации, назначает судей других федеральных
судов (к ним относятся все судьи страны, кроме мировых).
В соответствии с Конституцией Президент имеет право досрочного роспуска
Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.
Воистину — это гигантская власть, мало чего общего имеющая не только с
оптимальным распределением полномочий между ветвями государственной власти,
но и с самим принципом разделения властей, провозглашенным в Конституции.
Изменения в механизме государственной власти напрашиваются сами собой.
Прежде всего Федеральное Собрание, и в первую очередь Государственная Дума,
избираемая непосредственно населением страны, не может быть отстранено от
участия в формировании Правительства.
Государственная Дума, и это необходимо закрепить в Конституции, должна
давать согласие на назначение Президентом на должности не только
Председателя Правительства, но и его заместителей, а также ведущих
министров. К ним следует отнести министров финансов, обороны, внутренних
дел, иностранных дел. В этом ряду должны также находиться руководители
службы внешней разведки и федеральной службы безопасности.
Все это, на наш взгляд, будет способствовать укреплению национальной
безопасности страны в ее главных аспектах, а также, и это не менее важно,
стабилизации ее внутренней обстановки.
Следовательно, Государственная Дума должна иметь право выражать недоверие
не только Правительству, но и любому члену Правительства. Для этого можно
предложить следующую процедуру:
Важно усилить контрольные полномочия российского парламента. Совет
Федерации и Государственную Думу нужно наделить правом образовывать
комиссии для проведения парламентских расследований. Явка в комиссии и
представление им документов должны быть обязательными, так же как и само
решение комиссий, что должно получить официальное закрепление в Конституции
и, возможно, в специальном федеральном законе.
Над Государственной Думой не должен висеть дамоклов меч ее досрочного
роспуска. Саму эту процедуру целесообразно усложнить. Может быть, ее
следовало бы связать с новыми выборами Президента. Если досрочно
распускается Государственная Дума, то Совет Федерации одновременно
назначает новые президентские выборы.
Что же касается отрешения Президента от должности, то здесь есть смысл
обсудить вопрос об упрощении данной процедуры, иначе ст. 93 Конституции
Российской Федерации будет иметь больше декларативный, нежели реализуемый
характер.
Большие сложности в реальной действительности вызвала формулировка ст. 12
Конституции Российской Федерации о том, что органы местного самоуправления
не входят в систему органов государственной власти. Ее следовало бы
исключить из текста Конституции и вот почему: практически невозможно себе
представить, чтобы миллионные по численности населения города (Новосибирск,
например), иные крупные областные и краевые центры жили и управлялись вне
системы органов государственной власти. Но Федеральное Собрание, к
сожалению, этого сделать не может. Положения главы первой (как второй и
девятой) пересматриваются в особом порядке, чем остальной текст
Конституции, о чем речь уже шла выше. Печально, но составители Конституции
сами себя загнали в угол, зафиксировав столь жесткую процедуру изменения
Конституции. Видимо, это юридически лишь под силу будущим авторам нового
Основного Закона страны.
В целом же Конституцию Российской Федерации следует совершенствовать во
имя интересов страны, народа, каждого человека.